Hacia una reforma política del Estado
Caso de análisis: Elección consecutiva de legisladores, un vistazo histórico

Towards a state policy reform
Case Analysis: Election consecutive legislators, a historical overview
 
Mtra. Bárbara Leonor Cabrera Pantoja[1]
 

Sumario: Resumen. I. Constitución de Apatzingán de 1814. II. Constitución de 1824. III. Constitución de 1836. IV. Constitución de 1843. V. Acta de Reformas de 1847. VI. Constitución de 1857.  VII. Programa del Partido Liberal Mexicano de 1906. VIII. La Constitución de 1917. IX. Las reformas no-reeleccionistas de 1933. X. El fracaso de la reforma reeleccionista de 1964-1965. XI. Época contemporánea 1997-2006.


Resumen

El papel del Poder Legislativo es sumamente trascendente para la transformación social, política, económica y cultural del país. La construcción y consolidación del Estado Democrático de Derecho pasa por la discusión en las cámaras. Por lo que para que el diálogo, el debate y la propuesta se den, es imprescindible la actuación de los legisladores.

Porque “cuando una ley es defectuosa solo puede consistir en una de estas tres causas: falta de poder, falta de saber, falta de conocimiento del legislador”[2]

En esta tesitura y como parte de la agenda política, en esta ocasión se aborda el proceso por el cual ha pasado el tema de la reelección legislativa consecutiva a través de la historia de nuestro país. Se abarca desde la etapa posterior al inicio de la Independencia de 1814, hasta el Constituyente de 1917; pasando por las reformas no reeleccionistas de 1933, el fracaso de la reforma reeleccionista de 1964–1965; culminando con la época contemporánea (1997–2009).

Hablar de la reelección implica luchar contra toda una cultura que ha sido arraigada en nuestra formación, quizá tanto como el lenguaje mismo. Y es que en México, desde niños nos enseñaron que la reelección era mala y que era propia de los gobiernos tiranos.

Dicho lo anterior, es que es fundamental abrir el debate en este tema, para ello es sumamente importante analizar el contexto histórico del momento, puesto que nos permitirá entender, las razones por las cuales se tomaron las determinaciones que llevaron a la redacción de los documentos constitucionales que se aluden.

Advierto que no pretendo jugar el papel de historiadora, no obstante insisto en que aportar datos históricos permitirán al lector entender, de mejor forma, las razones que los legisladores tuvieron al redactar las constituciones.

Abstract

The role of the legislature are extremely vital to the social transformation, political, economic and cultural development. The construction and consolidation of democratic rule of law through discussion in chambers. As for dialogue, discussion and proposal are given, it is imperative the performance of legislators.

Because "when a law is defective can only consist of one of three causes: lack of power, lack of knowledge, lack of knowledge of the legislator"
In this situation, and as part of the political agenda, this time deals with the process by which he has passed the issue of legislative reelection straight through the history of our country. It extends from the post at the beginning of Independence in 1814 until 1917 Constituent; through reforms of 1933 did not re-election, the failure of reelection reform 1964-1965, culminating in the contemporary period (1997-2009).

Speaking of re-election means fighting against an entire culture that has been ingrained in our training, perhaps as much as language itself. And in Mexico, as children we were taught that the re-election was bad and that was characteristic of tyrannical governments.

That said, it is crucial to open the debate on this issue, it is extremely important to analyze the historical context of the moment, since we will understand the reasons for which determinations were made that led to the drafting of documents constitutional alluded.
I notice that I do not intend to play the role of historian, nevertheless insist that provide historical data allow the reader to understand better how the reasons that legislators had in drafting constitutions.


I. Constitución de Apatzingán de 1814

En 1813 José María Morelos y Pavón convocó al Primer Congreso Americano en Chilpancingo, mismo que promulgó la Constitución de Apatzingán un año más tarde, sobre la base del documento escrito por Morelos, intitulado Sentimientos de la Nación.

En dicho documento Morelos y Pavón, establece sobre el Poder Legislativo “Que la soberanía dimana inmediatamente del pueblo, el que sólo quiere depositarla en el Supremo Congreso Nacional Americano, compuesto de representantes de las provincias en igualdad de números”[3]

Sin embargo, el documento de Morelos, no contemplo la reelección legislativa, solo se dedicó a hablar de la división de los poderes y de las facultades del poder legislativo.

 II. Constitución de 1824

El Congreso Constituyente de 1824, nombró presidente el 2 de octubre a Guadalupe Victoria para el periodo 1824-1828 y el 4 de mismo mes publicó la Primera Constitución formal del México Independiente.

La Constitución expuso que el Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, según su artículo 6º. Por su parte el artículo 7º establece que: “Se deposita el poder legislativo de la federación en un Congreso general. Éste se divide en dos Cámaras, una de diputados y otra de senadores”

De igual forma menciona que “los diputados eran elegidos en su totalidad cada dos años, por los ciudadanos de los estados; en tanto que los dos senadores por cada estado eran elegidos a mayoría absoluta de votos por sus legislaturas, y renovados por mitad de dos en dos años”[4]

Aunque la Constitución de 1824 previó que la Cámara de Diputados se renovara en su totalidad cada dos años por los ciudadanos de los estados (artículo 8º), y que los senadores dos por cada estado "fueran renovados por mitad de dos en dos años" elegidos por las legislaturas de los estados (artículo 25). No introdujo ninguna restricción a la posibilidad de que, finalizado el plazo del desempeño de las tareas legislativas, pudieran reincorporarse a las cámaras quienes hubieran gozado ya de la calidad de senadores o de diputados.

III. Constitución de 1836

La Constitución de 1836, de corte centralista, también conocida como Las siete Leyes, debe su nombre al número de leyes que la integraban y que juntas hicieron la Carta Magna de esa época. La primera ley expresaba "los derechos y obligaciones de los mexicanos y habitantes de la república"; la segunda ley refiere la organización del Supremo Poder Conservador; la tercera ley caracteriza cómo debe constituirse el Poder Legislativo y la manera de legislar; la cuarta ley expone la organización del Supremo Poder Ejecutivo; la quinta ley establece lo concerniente al Poder Judicial; la sexta ley habla de la división política de la república y a sus gobiernos; finalmente, la séptima ley previene sobre las modificaciones de ese cuerpo de leyes, aclara que "corresponde al Congreso General resolver sobre dudas y a todo funcionario público prestarle juramento".

En concreto, la Constitución de 1836 organizó el Poder Legislativo de acuerdo con el mismo carácter bicameral (artículo 1º de la tercera ley) y como su antecesora, la Constitución de 1824, dejó de incluir cualquier tipo de límites para la reelección de los miembros del Legislativo.[5]

IV. Constitución de 1843

En 1842, Nicolás Bravo -presidente en funciones- disolvió el Congreso,  ya que un grupo de diputados  pretendía discutir una nueva Constitución que a todas luces atentaba contra los intereses personales de López de Santa Anna. No importando lo que dijera el Congreso y aprovechando el perfil centralista de la Constitución, Nicolás Bravo ordenó a la policía que aprehendiera a los diputados y los encarcelara, impidiendo así la discusión de una nueva Constitución con un perfil diferente.

Bajo su séptima presidencia, López de Santa Anna decreto las Bases Orgánicas de la República Mexicana de 1843.

En resumen, en las Bases Orgánicas de 1843, al igual que en su antecesora la Constitución de 1836, no hubo un pronunciamiento respecto de la reelección, sino que guardó total silencio sobre la elegibilidad futura de Senadores y Diputados que ya hubieran desempeñado esas tareas.

V. Acta de Reformas de 1847

López de Santa Anna regresa por décima ocasión a la Presidencia el 20 de mayo y se queda hasta el 16 de septiembre de 1847. El 21 de mayo se reúne el Congreso Extraordinario Constituyente para presentar, discutir y aprobar el Acta Constitutiva y de Reformas de 1847.

Es el momento en que el Poder Legislativo retoma la importancia que no había tenido años atrás.

De nueva cuenta no se contempló, ninguna fórmula que prohibiera la reelección de los legisladores, puesto que durante el periodo previo al Acta de Reformas, la reelección presidencial fue un instrumento que generó momentos de inestabilidad social en el país. Sin embargo, dos disposiciones de esa Acta marcaron la vida política: la incorporación de los derechos del hombre y el reconocimiento del juicio de amparo.

VI. Constitución de 1857

El 5 de febrero de 1857, bajo la presidencia interina de Ignacio Comonfort, fue promulgada la nueva Constitución, con todo y que la iglesia amenazara con excomulgar a todos aquellos individuos que juraran la Carta Magna.

Sobre la división de poderes, siguió la tradición de sus antecesoras al mencionar que el Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio “en legislativo, ejecutivo y judicial” y que “nunca podrán reunirse dos o mas de estos poderes en una persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un individuo” (Artículo 50)

En su sección del Poder Legislativo estableció que “se deposita el ejercicio del supremo poder legislativo en una asamblea, que se denominará Congreso de la Unión” (Artículo 51) es decir, desaparece la Cámara de Senadores.

Sin embargo, no se contempló quienes no podían ser diputados, ni se habló de la reelección legislativa inmediata. Esos dos temas, además del de la desaparición de la Cámara de Senadores quedó fuera de discusión en el Constituyente Extraordinario de 1857.

VII. Programa del Partido Liberal Mexicano de 1906

Emilio O. Rabasa, ha denominado al periodo que va de la Constitución de 1857 a 1917 “el puente” puesto que entre ambas constituciones, no hubo intento jurídico que tratara de suplantarla. Salvo el programa del PLM que fue más bien un proyecto ideológico que sirvió de basamento para el constituyente, no hubo ningún otro intento documental con el carácter de Constitución. Y es que la Constitución de 1857 tuvo una existencia de setenta años.

El 1º de julio de 1906, se publicó el Programa del Partido Liberal Mexicano[6] (PLM) en el periódico Regeneración firmado por Ricardo Flores Magón, Juan Sarabia, Antonio I. Villarreal, Enrique Flores Magón, Librado Rivera, Manuel Sarabia.

El programa solo prohíbe la reelección del presidente y gobernadores, pero no dice nada respecto de los legisladores. Lo cual hace pensar que postulaba tal prohibición. La importancia del programa del PLM fue fundamental para el inicio del movimiento revolucionario de 1910, además, sirvió de inspiración a los Constituyentes más avanzados de 1917, su trascendencia fue tal que algunos postulados siguen estando vigentes hasta nuestros días y actualmente forman parte de la legislación mexicana.

VIII. La Constitución de 1917

La Constitución Federal de 1917 estableció que “El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial” (Artículo 49). Sobre el Poder Legislativo decretó que se deposita “en un Congreso General, que se dividirá en dos Cámaras, una de Diputados y otra de Senadores” (Artículo 50).

El tema de la reelección sólo es abordado para el caso del Ejecutivo.

Sin embargo, el 22 de enero de 1927 siendo presidente en funciones Álvaro Obregón Salido, se publicó la reforma constitucional que permitió la reelección del Presidente.

La reforma constitucional promovida por Obregón Salido, en vías de regresar la figura jurídica de la reelección del Ejecutivo, provocó una fuerte oposición. Una semana después de su reelección, en 1928, fue asesinado por José de León Toral.

Al año siguiente, después del asesinato del presidente reelecto Álvaro Obregón Salido, se reformó el artículo 83 para establecer un periodo presidencial de seis años y la no reelección absoluta tanto del Presidente constitucional como del interino.

Como puede observar el lector, el tema de la reelección legislativa no fue abordado como un punto central, lo cual no quiere decir que estuviera prohibido sino que simplemente no era necesario abordarlo porque en la práctica se daba.

IX. Las reformas no-reeleccionistas de 1933

En 1932, Pascual Ortiz Rubio renuncia a la presidencia, por no soportar la injerencia de Calles en su administración y en su lugar es nombrado presidente interino Abelardo Luján Rodríguez, quien claramente solo se ocupó de los asuntos administrativos ya que Calles era el verdadero hacedor de la política presidencial.

En octubre de 1932, el Partido Nacional Revolucionario celebró en Aguascalientes su Convención Nacional. En dicha Convención, que inició el camino hacia la adopción definitiva del principio de no reelección presidencial, condujo también a la prohibición para que los integrantes del Poder Legislativo puedan volver a ocupar sus curules en el periodo inmediato al de su ejercicio como miembros de la legislatura. En la Convención se impulsa de igual forma la limitación contenida en la fracción II del artículo 116 constitucional, que hace extensivo a los diputados de las legislaturas estatales el principio de no reelección consecutiva.[7]

Manuel Ferre Muñoz explica que el dictamen que presentaron al Congreso la Comisión Primera de Puntos Constitucionales y la Primera de Gobernación, respecto a la extensión de la no reelección consecutiva a los elementos del Poder Legislativo, de la que "no hay antecedentes en nuestra historia", obedecía a una poderosa demanda social ante la que no cabía hacer oídos sordos: "un clamor insistente [...] pide la renovación absoluta de hombres en el Poder Legislativo".[8]

Calles, justificó los cambios como una medida contra la práctica del “carro completo”, es decir, contra la apropiación de los cargos públicos por parte de grupos políticos locales.[9]

Otra de las razones, que llevaron a extender el principio de no-reelección, fue la necesidad que tenía el PNR por controlar a sus miembros, de esta forma, la no-reelección jugaría una importante función, acentuar la dependencia de los representantes populares respecto a los designios que el líder del partido pudiera tener para el futuro de sus carreras políticas.
Es decir, la única forma de evitar el desempleo al término del periodo establecido para ocupar el cargo, sería ganando gracia ante los ojos del líder del partido, así la meritocracia se consolidaría como la forma más segura de ascenso político.
Fue así como la no-reelección, reforzó la disciplina de los miembros de “el partido” y facilitó el manejo vertical y centralizado del poder. En otras palabras, la subordinación de ocupantes de puestos de elección popular a la voluntad del líder, borró la carrera legislativa, y la no-reelección consecutiva, fue su mejor instrumento.
 

X. El fracaso de la reforma reeleccionista de 1964-1965

Como podemos observar, la consecuencia inmediata de la reforma constitucional de 1933, fue el debilitamiento del Poder Legislativo en favor de una consolidación del Poder Ejecutivo.

Fue en 1964, cuando se planteo por primera vez la idea de volver al principio de reelección con respecto a los diputados federales. La propuesta fue planteada por Vicente Lombardo Toledano entonces líder del Partido Popular Socialista, en la propuesta para reformar el artículo 59 Constitucional, se expresaba que el objetivo de reelegir a los legisladores tenía cuatro finalidades: a) el fortalecimiento político de la Cámara de Diputados; b) el logro de bases más sólidas para el equilibrio de los tres poderes de la Unión; c) el mejoramiento de los cuadros legislativos; y d) una eficaz coordinación ante ambas Cámaras del Congreso.[10]
Aunque la iniciativa fue considerada "contraria a la técnica legislativa", la Cámara de Diputados votó en favor de "que los diputados puedan ser elegidos en dos periodos sucesivos, pero no para un tercero inmediato, sin que ello signifique que transcurrido el tercero, puedan volver a ser electos"[11].

No obstante, el Senado rechazó la iniciativa de la colegisladora, y prefirió que el artículo 59 permaneciera invariable, por lo que el proyecto fue devuelto a la Cámara de Diputados porque se consideró que el Senado era un obstáculo insuperable para aprobar la iniciativa.[12]

El problema que tuvo que enfrentar la propuesta planteada por Lombardo Toledano, fue la disputa por los espacios de poder entre los actores políticos locales del PRI, que formados a la vieja usanza, consideraban a la meritocracia como su forma de ascenso político.
Esto a pesar de que se dice que en el caso de los diputados, el primer año debe emplearse para aprender, el segundo para empezar a trabajar más o menos con fruto y el tercer año para empezar a buscar a qué se van a dedicar cuando termine su cargo. Algunos listos, para evitarse la necesidad de buscar trabajo al terminar el periodo, procuran no abandonar el trabajo previo, y por tanto se convierten en “diputados de medio tiempo”.[13]

La debilidad del Poder Legislativo ha sido un elemento esencial del “Sistema Político Mexicano”, caracterizado por el presidencialismo.  Donde el Presidente, hasta 1997, proponía todas las reformas legales que considerara pertinentes y el Legislativo era una caja de resonancia de los deseos del Ejecutivo en turno, es decir, legislar era un mero trámite protocolario.

XI. Época contemporánea 1997-2009

Francisco José de Andrea Sánchez[14], afirma que durante el periodo de 1997 a 2000 las peticiones e iniciativas de reforma que contemplan la reelección legislativa consecutiva en México, han sido alimentadas -en parte- por:
1. El caos general desatado en la LVII Legislatura integrada por neófitos de la política y del parlamentarismo; 2. La inexperiencia política palpable en la mayoría de los miembros del bloque opositor y del PRI -incluyendo al propio liderazgo, por ejemplo, del PVEM-; 3. La lentitud con que avanza el proceso legislativo en la cámara baja; y 4. La ignorancia casi total del derecho y las prácticas parlamentarias elementales.

En 1998, el tema de la reelección legislativa se volvió a plantear cuando algunos diputados del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional -Mauricio Rossell Abitia, Oscar González Rodríguez y Jorge Cañedo Vargas-, presentaron iniciativa para reformar la Constitución en este tema[15] Desafortunadamente, las controversias no se hicieron esperar en diversos sectores. Sin embargo a pesar de que la idea no es nueva, este asunto tan polémico y delicado, terminó nuevamente en el archivo de los diarios de debates, sin un análisis calificado y objetivo.
No fue sino hasta abril de 2003[16], cuando se vuelve a plantear el tema y se presenta nuevamente una iniciativa de reforma en la Cámara de Senadores, por parte de un grupo de legisladores encabezados por el senador del Partido de la Revolución Democrática, Demetrio Sodi de la Tijera.
En febrero de 2004, el diputado panista Germán Martínez Cázares, presentó una iniciativa similar con respecto a este tema. Aunque dicha iniciativa, se presentó, y se difundió en los diferentes medios de comunicación, ésta no logro reunir una opinión favorable entre los diferentes legisladores. La iniciativa presentada por Martínez Cázares se turnó a comisiones.
El 10 de febrero de 2005 el Pleno del Senado de la República discutió y votó el proyecto de decreto de reforma constitucional para permitir la reelección consecutiva de legisladores. De acuerdo al resultado de la votación, se emitieron 50 votos a favor; 51 en contra y 1 abstención, por lo que la iniciativa se devolvió a comisiones
En la agenda de la Reforma del Estado de 2006, sólo una reforma parecía promisoria: la reelección de legisladores. No pretendía cambiar de raíz el funcionamiento del sistema político, pero sí una medida que hiciera más responsables a los legisladores, mas no resolvía otros problemas. La reelección consecutiva era la única reforma que parecía contar con suficiente apoyo de las diferentes fuerzas políticas para ser aprobada.

No obstante, la reforma naufragó porque los senadores del PRI, necesarios para lograr una mayoría calificada, cambiaron de opinión a último momento. Emitieron, según sus propias palabras, un voto de "arrepentimiento".
Cabe resaltar que, mientras redacto la presente investigación, Felipe Calderón Hinojosa, Presidente de la República, presentó el 15 de diciembre de 2009 en el Senado, iniciativa de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que engloba la propuesta integral para la Reforma Política del Estado. Dentro de estas reformas se habla de la elección consecutiva de legisladores, reformando el artículo 59 constitucional.
Dicha iniciativa está turnada a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Reforma del Estado; y de Estudios Legislativos, con la idea de lograr un consenso en torno a la agenda de reforma política que permita abordar, entre otros temas, el de la reelección inmediata de los legisladores.
Finalmente, es de señalar, que no han sido las únicas propuestas para reintroducir la reelección consecutiva legislativa; no obstante, para la presente investigación si son significativas, puesto que han sido presentadas por los tres partidos más importantes de este país.
Habrá que estar atentos a los debates en las Cámaras respecto a la Reforma Política del Estado y en concreto a la reelección legislativa consecutiva. Lo importante es que como interesados en el desempeño y funcionalidad del Poder Legislativo, fijemos nuestra postura y emitamos desde la academia, nuestras opiniones y propuestas fundamentadas para coadyuvar en los trabajos camerales.
 
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[1]Maestra en Derecho Constitucional y Amparo por la Universidad Enrique Díaz de León. Obtuvo el grado con la tesis “Instrumentación de Medios de Evaluación del Desempeño del Poder Legislativo de los Estados Unidos mexicanos”. Candidata al Sistema Estatal de Investigadores. Miembro de la Red de Investigadores Parlamentarios. Sus líneas de investigación son Derecho Parlamentario, Técnica Legislativa, Derecho de acceso a la Información, Transparencia, Rendición de Cuentas y Protección de Datos Personales. Es abogada investigadora adscrita al Instituto de Investigación y Estudios Legislativos del Congreso del Estado de Jalisco.

[2] Guillermo Gerardo Hamilton, Lógica parlamentaria, Fontamara, México, 1991, p.11.

[3] Artículo 5 de Los Sentimientos de la Nación, de José María Morelos y Pavón, consultable en http://www.bicentenario.gob.mx/index.php?option=com_content&view=article&id=93:independencia-transcripcion-de-qlos-sentimientos-de-la-nacionq&catid=66:archivo-historico . Consultable el 09 de febrero de 2010.

[4] Miguel A. Quirós Pérez ¿Reelección o no reelección en los órganos de gobierno de elección popular? En http://www.cddhcu.gob.mx/cronica57/contenido/ cont12 /anali1.htmlconsultable el 12 noviembre de 2009.

[5] Manuel Ferre Muñoz, Aspectos de la reelección en México, en http://www.cddhcu.gob.mx/ cronica57/ contenido/cont5/Ensayo. htm. Consultable el 11 de enero de 2010.

[6] Tomado de http://www.antorcha.net/biblioteca_virtual/historia/programa/44.html, consultable el 20 de enero de 2010.

[7] Manuel Ferre Muñoz, op. cit.

[8] Manuel Ferre Muñoz, op. cit.

[9] Benito Nacif, La no-reelección consecutiva y la persistencia del partido hegemónico en la Cámara de Diputados de México, Documento de trabajo de la División de Estudios Políticos Nº. 63. México, CIDE, 1997. p.7.

[10] Salvador Reyes, “la reelección parlamentaria”, Quórum, México, Julio-Diciembre 1996, p.91.

[11] Manuel Ferre Muñoz, op. cit.

[12] Iniciativa de reforma Constitucional, op.cit.

[13] Julio Castrillón Valdés,  “Para la fortaleza legislativa”, en Revista Crónica legislativa. Número 13. Cámara de Diputados LVII Legislatura. México, 2000. p.p. 13 y 14.

[14] Francisco José de Andrea Sánchez, reelección legislativa consecutiva: una iniciativa de reforma riesgosa en http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/boletin/cont/103/el/el9.htm consultable el 12 de noviembre de 2006.

[15] Iniciativa de Reforma Constitucional propuesta por la Cámara de Diputados. LVII Legislatura. 2° Sesión, 1998.

[16] Iniciativa de Reforma Constitucional presentada por la Cámara de senadores. LVIII Legislatura. 2003.